Acto administrativo en España

El objetivo de la Administración pública es satisfacer los intereses colectivos. En aras de ello (a la par de otras actuaciones administrativas) dicta los denominados actos administrativos.

El tema del acto administrativo es de suma importancia en el Derecho público, dado que el reconocimiento de un acto como administrativo implica someterlo a un régimen especial que lo diferencia de otras manifestaciones estatales. Es una materia que ha sido muy discutida en la doctrina jurídica, sosteniéndose diferentes definiciones, según sea el concepto que se tenga, en general, de la función administrativa.

Definiciones de acto administrativo

Las definiciones de acto administrativo varían según dónde se ponga el énfasis, ya sea en el órgano que lo dicta, en el contenido del mismo, o en su forma.

Partiendo del ideal del abogado dominicano Isaac Jafet Hernández Germosén, podemos apreciar que ¨Es toda voluntad unilateral realizada en el ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos a particulares¨.

Obviando las disputas doctrinarias se puede entender al acto administrativo como "toda declaración unilateral de voluntad realizada en el ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos individuales de forma inmediata". Este concepto de acto administrativo es sostenido, entre otros, por el jurista argentino Agustín Gordillo.

También se puede entender como “Acto jurídico de voluntad, de juicio, de conocimiento o deseo dictado por la Administración Pública en el ejercicio de una potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria”, definición esta defendida por el profesor español Eduardo García de Enterría.

Asi pues, es una manifestación del poder administrativo, cuya característica es que se adopta en vía de decisión singular, en contra del acto del legislador (Reglamento) que es de carácter general, caracterizado por ser una imposición unilateral, imperativa y con consecuencias jurídicas para el destinatario.

Según ciertos juristas, como el peruano Christian Guzmán Napurí, el acto administrativo se distingue de otras actuaciones administrativas no solo por su carácter unilateral sino además por el hecho de generar efectos jurídicos específicos o particulares, sobre los administrados, lo cual lo diferencia claramente de otras actuaciones administrativas, como por ejemplo los reglamentos.

Se señala que el acto administrativo es una "declaración de voluntad" para descartar posibles actividades de la administración que no sean específicamente emanaciones de la voluntad estatal. Al decir que es "unilateral" se la diferencia de otras figuras que sí expresan la voluntad de la administración como son, por ejemplo, los contratos administrativos. Al ser en ejercicio de la "función administrativa", se descarta a las funciones judiciales y legislativas –cabría entrar en el análisis, llegado el caso, de las diferentes concepciones de función administrativa–. Y por último, si se dice que "produce efectos jurídicos individuales" para diferenciar el acto administrativo de otras actuaciones administrativas creadoras de situaciones jurídicas para el administrado, como los reglamentos.

Características del acto administrativo

• Se trata de una declaración, por lo que quedan excluidos los actos de la Administración puramente materiales (redacción de un oficio, una demolición, el asfaltado de una calle).

La declaración puede implicar una decisión de la Administración; una constancia o certificación de algo o incluso una mera declaración de un hecho o derecho preexistente.

• Ha de proceder de un sujeto de la Administración con competencia para realizar el acto.
• Deben constituir ejercicio de la potestad administrativa y estar sujetos al Derecho administrativo.

Los actos administrativos pueden ser objeto de recurso judicial.

• Los actos administrativos son unilaterales. Esto excluye a aquellos en cuya formación concurren dos o más voluntades.

• Es una declaración de voluntad, pero no todas las manifestaciones con origen en la administración son actos adm, sino solo las que imponen consecuencias juridicas al administrado( favorables o desfavorables). Las manifestaciones de la administración que no producen consecuencias jurídicas son actuaciones administrativas y no actos administrativos

• Son directamente ejecutivos, por lo que si el particular se opone al cumplimiento la administración puede imponer el cumplimiento forzoso sin necesidad de acudir previamente al juez

Clasificación del acto administrativo

Por su origen

• Actos simples que provienen de un solo órgano.
• Actos complejos que provienen de dos o más órganos.

Por sus efectos

• Actos favorables crean una situación jurídica nueva, por la que se reconoce, otorga o declara un derecho o por la que se le exime de una obligación.
• Actos de gravamen restringen o limitan el patrimonio jurídico del particular, bien imponiendo una obligación o carga o bien limitando un derecho.

Por su contenido

• Actos constitutivos que crean, modifican o extinguen relaciones jurídicas, bien reconociendo un derecho o suprimiendo un impedimento (Actos favorables), bien estableciendo un deber o carga (Actos de gravamen).
• Actos declarativos que solo constatan o acreditan una situación jurídica.La administración no da nada nuevo, se limita a constatar la situación actual de un particular.

Por su forma

• Actos expresos que se manifiestan formalmente, casi siempre por escrito.
• Actos presuntos que se manifiestan en virtud del silencio administrativo que consiste en el transcurso de un periodo de tiempo establecido sin que la Administración haya emitido respuesta alguna.

Por su vinculación a una norma previa

Es muy común encontrar esta clasificación, pero corresponde hacer una aclaración, lo que es reglado o no es la facultad de decidir del órgano administrativo, no el acto. El acto se realiza en ejercicio de facultades regladas o discrecionales. De todas formas, por ser común de encontrar, esta es la explicación:

• Actos reglados en los que la Administración se limita a aplicar una norma que determina el contenido del acto.
• Actos no reglados o discrecionales en los que la Administración puede optar por una entre varias soluciones posibles igualmente válidas. Cabe aclarar que una determinada potestad sólo tiene ciertos elementos discrecionales, pues existen algunos que siempre son reglados: la existencia misma de la potestad, su extensión, la competencia para ejercerla y el fin.

La discrecionalidad no debe ser entendida como actividad en silencio de la ley. Será justamente la ley la que establecerá la existencia de una potestad discrecional, y ella será su fundamento y límite natural.

Por su destinatario

• Actos de carácter singular el destinatario es una personal individual, concreta, conocida y localizada.
• Actos de carácter general los destinatarios son una pluralidad indeterminada(convocatoria para oposiciones) y que a diferencia de los reglamentos, estos se extinguen con su cumplimiento.

Elementos del acto administrativo

Subjetivos

Sujeto activo.
El acto administrativo solo puede ser dictado por la Administración Pública, pero además debe ser el órgano competente. Esta competencia puede ser:

• Por razón del territorio, en virtud de la cual cada órgano administrativo tiene competencia frente a sus iguales en el territorio que se le asigne. El acto administrativo dictado por órgano incompetente territorialmente es nulo de pleno derecho.
• Por razón de la materia, en virtud de la cual a cada órgano de la Administración se le atribuyen competencias en una o más materias. El acto administrativo dictado por órgano incompetente por razón de la materia es nulo de pleno derecho.
• Por razón de la jerarquía, en virtud del cual se atribuye la competencia a unos órganos preferentemente respecto de sus superiores o inferiores. El acto administrativo dictado por órgano incompetente por razón de la jerarquía es anulable.

Si actúa un órgano incompetente, existiría un vicio en este elemento y se produciría lo que se conoce como "exceso de poder". También se requiere que los titulares del órgano no estén incursos en las causas de abstención y recusación previstas en la Ley para garantizar la objetividad de su actuación.

Sujeto pasivo
El destinatario del acto, los hay de carácter general, que el destinatario es una colectividad y los individuales.

Objetivos

Presupuesto de hecho: son presupuestos por la norma para que el acto pueda y deba ser dictado por la administración. El supuesto de hecho, proviene directamente de la norma atributiva de la potestad, es siempre, un elemento reglado del acto, y por tanto perfectamente controlable por el juez. Si el presupuesto legalmente tipificado no se cumple en la realidad, la potestad legalmente configurada en función de dicho presupuesto no ha podido ser utilizada correctamente. La valoración política del supuesto podrá ser objeto de apreciación discrecional.

El fin: al configurar la potestad, la norma de manera explicita o implícita, le asigna un fin especifico, que de pronto es siempre un fin publico. Pero que se matiza significativamente en cada uno de los sectores de actividad como un fin específico. El acto adm es el ejercicio de una potestad, que debe servir a ese fin típico, el cual incurriría en vicio legal si se aparta de él o pretende servir a una finalidad distinta aun cuando se trate de otra finalidad pública.

Causa: es la efectividad de ese servicio al fin normativo concreto por el acto administrativo debe reservarse, justamente, al concepto de causa en sentido técnico. El concepto de causa se debe diferenciar del fin. Así por ejemplo, el fin de la potestad policial es la defensa de del orden público, la causa de un acto policial concreto será su funcionalidad especifica para el servicio de ese fin en las circunstancias particulares de hecho que se trate. La utilidad pública y el interés social se definen por ley.

Motivos: La ley impone la obligación en un numero importante de supuestos la obligación de motivar sus actos, incluidos los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales( art 54 LPC) y los motivos, están siempre y necesariamente incorporados a la causa. La exigencia de motivación de un acto administrativo, es solo un requisito o instrumento final de las exigencias de los requisitos objetivos que antes hemos mencionado. Esta puede y debe controlarse por la administración primero en fase aplicativa y de eventual autotutela, y por el juez contencioso después en su fase fiscalizadora, comprobando: si los motivos que la administración invocan existen o no, si la realidad del supuesto de hecho se ha producido o no, si el acto es adecuado para el servicio efectivo del fin publico…

la declaración: El Art. 4.3 CC aplico los artículos 1281 y ss en la interpretación de los actos administrativos y asignó como regla un valor primordial a la intención sobre su expresión literal. Los vicios de voluntad, expresados en la declaración tienen transcendencia en relación a esa interpretación. Ha de tenerse en cuenta que la administración actúa a través de personas físicas, titulares o agentes de los órganos que efectúan la declaración, los vicios de la voluntad, pues, habrán de referirse a la situación personal de dichos individuos.

El contenido: La declaración debe de acomodarse a lo dispuesto por el ordenamiento. Se plantea la cuestión de las determinaciones accesorias de la voluntad y se admiten cláusulas particulares solo dentro de los márgenes permitidos por la tipicidad del acto, no en cuanto las mismas puedan romper el marco legal típico y llevar a una libre configuración administrativa de la decisión.

El objeto: de la declaración puede ser un comportamiento del administrado, de otra administración, de otro órgano, del titular del órgano, un hecho, un bien, una situación jurídica, su propia organización o bien mixturas de esos objetos típicos.

Formales

La declaración ha de producirse siguiendo un iter concreto y luego a través de determinadas formas de manifestación., que son:

1) Procedimiento administrativo: la sumisión del actuar administrativo a un determinado procedimiento es una exigencia constitucional ( art 105). El procedimiento (modo de producción de un acto) por aplicación de normas jurídicas superiores a ese acto. El acto adm ha de seguir un procedimiento determinado, y dicho procedimiento regula símultáneamente: + Una actividad adm determinada para llegar a la fijación del supuesto de hecho del que hay que partir + La necesidad de adoptar unas ciertas formas de actuación. + Participación de una pluralidad de sujetos u órganos. + Con relevancia jurídica especial, la participación de las personas que tienen la condición formal de partes en el procedimiento distintas de la administración actuante.

De este modo, el procedimiento adm aparece como una ordenación unitaria de una pluralidad de operaciones expresadas en actos diversos realizados heterogéneamente por varios sujetos u órganos. Aparece la distinción entre actos de resolución y actos procedimentales. Ambos son actos administrativos, aunque con función y régimen diversos, pero además los actos procedimentales están ordenados a la producción final de la resolución, singularidad y de la relativa autonomía. Así pues, el procedimiento administrativo no es una forma de integración de una sola voluntad administrativa que se nutre de diferentes procedencias, no es un acto compuesto sino más bien un complejo de actos.

2) El acto administrativo: necesita de una forma externa de manifestación para acceder al mundo del derecho. Normalmente es la escrita, art 55 LPC, por razones como en el caso de los actos recipticios, deben notificarse y publicarse y solo mediante la forma escrita, con determinados requisitos formales, puede realizarse.

Sin embargo, cabe matizar que no se debe confundir la forma escrita de producción con la forma escrita de constancia. Aunque actos como las ordenes de los policías, actos colegiados o en las relaciones orgánicas y funcionariales no se necesitan, estos tres supuestos suponen verdaderas y simples excepciones al principio general de la forma escrita.

3) Contenido de la forma escrita de la forma ordinaria de los actos adm: se suele imponer para los actos finales o resolutorios, el contenido mínimo se concreta en: encabezamiento, con indicación de la autoridad que emite el acto, preámbulo que suele referir los actos preparatorios, y las normas legales de competencia y en su caso de fondo, en que el mismo se funda.

Además, la ley hace obligatorio indicar si se ha consultado al consejo de estado y si la resolución sigue o no su dictamen, motivación, parte dispositiva, que ha de corresponder a lo planteado por las partes y a lo suscitado por el expediente, el lugar, la fecha y la firma. La motivación es un requisito típico no de todos los actos administrativos, pero si de la mayoría: de los actos de juicio, en especial, xq es justamente la expresión racional del juicio en que consisten y de las resoluciones que implican gravamen para el destinatario o una denegación de sus instancias. La LPC expresa esta regla en estos términos en el

Articulo 54.1- Serán motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho:

• Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos.
• los que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de actos adm, recursos adm, reclamaciones previas a la via judicial y procedimientos de arbitraje.
• los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consultivos.
• los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea el motivo de ésta, así como la adopción de las medidas provisionales previstas en los articulo 72 y 136 de esta ley.
• Los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia o de ampliación de plazos.
• los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, así como los que deban serlo en virtud de disposición legal o reglamentaria expresa.

La LPC ha establecido que es importante especialmente la motivación en los actos discrecionales porque estima que la expresión de los motivos en cuya virtud la adm ha optado por una concreta solución entre las muchas posibles es sencillamente fundamental a efectos del control jurisdiccional. Así pues, la motivación es un medio técnico de control de la causa del acto. Ha de ser suficiente y dar plena razón del proceso lógico y jurídico que ha determinado la decisión

Efectos del acto administrativo

Véase también: Invalidez del acto administrativo (España)

Retroactividad

El artículo 57.3 LPC dice: … excepcionalmente podrá otorgarse eficacia retroactiva a los actos cuando se dicten en sustitución de actos anulados y asimismo, cuando produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y ésta no lesione derechos o intereses de otras personas… De donde se deduce que el art 57 permite la retroacción de los efectos del acto que sustituye a otro anterior anulado. Cuando se trata de actos favorables no presenta problemas. En cambio, cuando el acto anulado tiene carácter limitativo o de gravamen la aplicación de la retroactividad podría derivar soluciones poco equitativas para el administrado.

Además, a la hora de interpretar la previsión de retroactividad se deben de tener en cuenta las concretas circunstancias de cada caso que pueden producir la entrada en juego de otros principios relevantes, como por ejemplo el de Buena fe.

Dado que la administración en ocasiones tarda en reaccionar a los acontecimientos y que no es justo que los particulares soporte las consecuencias del retraso de ésta, el legislador permite que la administración retrotraiga los efectos de su respuesta( acto adm) al momento en que éste surgió, siempre y cuando, esto sea favorable para el interesado.

Sin embargo, cabe decir que el concepto acto favorable no es del todo preciso, ya que cuando existen terceros cuya posición es antagónica respecto del destinatario del acto, el retrotraer los efectos a ese momento produciría un perjuicio a ese tercero. Es por eso, que la retroacción de los efectos del acto no será posible cuando ésta lesione derechos o intereses legítimos de otras personas.

Si el acto impone la retroactividad fuera de los supuestos previsto por ley o la extiende más allá de los límites de la ley el acto será nulo por exceso, que se tiene que recabar por vía de recurso.

Nulidad

Se suele reconocer que la nulidad en materia de actos administrativos recae en actos con defectos en sus elementos esenciales. Más precisamente en vicios manifiestos de estos elementos. Estos actos, a los que se suele llamar irregulares, no son susceptibles de ser confirmados por la administración. Cuando la nulidad de un acto se pone de manifiesto, no se está constituyendo en ese momento, sino que desde el momento en ser dictado ha sido nulo, no debiendo haber desplegado sus efectos.

Anulabilidad

Como norma general, podríamos decir que los actos en los que encontremos un vicio no manifiesto, en los que se requiera algún tipo de indagación más profunda, serán anulables. En estos casos hay que decir que la Administración podrá convalidar el acto si hace enmienda de los vicios que lo afectan. A diferencia de la nulidad, la anulabilidad se constituye cuando es declarada por el órgano que la dictó.

Caracteres del Acto Administrativo

Presunción de Validez

La administración define derechos y crea obligaciones de forma unilateral y ejecutoria. Sus decisiones son inmediatamente eficaces, creando en el destinatario de las mismas una obligación de cumplimiento inmediato que tiene, en ocasiones, un respaldo penal.

El Art. 57.1 LPC dice los actos de las administraciones publicas se presumirán validos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa, así pues, establece una presunción [iuris tantum] que permite al acto tener plenos efectos, en tanto en cuanto no se demuestre su invalidez, y que deriva en el particular la carga de impugnarlo xa obtener su anulación y eficacia del mismo.

Para que la presunción de validez opere es necesario que el acto reúna unas condiciones externas mínimas de legitimidad. Se presume legítimo en la medida en que emana de una autoridad que lo es igualmente. Por tanto, cuando el aspecto externo del acto no proceda de una autoridad legítima, la presunción legal desaparecerá. En esos supuestos, se dice que el acto es absolutamente y radicalmente nulo, es decir, nulo de pleno derecho.

Pero salvo en el caso de los actos inexistentes ( por ejemplo orden de una agente publico de ir a la luna en automóvil) todos los demás actos administrativos, incluso los afectados por vicio de nulidad, son materialmente eficaces y esa eficacia solo se puede destruir por medio de las vías de recurso procedentes y a cargo del particular.

La distinción de planos, material y jurídico, es consecuencia del privilegio de ejecución forzosa de la administración, que otorga a la administración un serie de instrumentos capaces de vencer la resistencia de los particulares por medio de la coacción.

Ejecutividad

Una vez dictado el acto administrativo, éste puede ser ejecutado por la propia administración, sin necesidad de recurrir a autorización judicial alguna. De este modo, inspecciones, registros, sanciones, etc. son ejecutadas por la Administración tan pronto como se encuentra afinado el procedimiento administrativo respectivo..

Revocabilidad

El acto administrativo puede siempre ser revocado por la administración, siguiendo los procedimientos legales, a menos que la ley lo impida expresamente. Sin embargo, el ejercicio de esta potestad revocatoria no puede perjudicar los derechos adquiridos legítimamente. pero puede ser ejecutado sin la necesidad de acudir a un juez.

Condiciones de eficiacia del acto administrativo

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La eficacia del acto adm está sujeta al cumplimiento con carácter general de los requisitos del art 57.2 LPC que establece la eficacia quedará demorada, cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior. Dentro de estos requisitos destacan especialmente la notificación y la publicación.

La notificación

La notificación se regula por el articulo 58.1 LPC se notificaran a los interesados las resoluciones y actos administrativos que afecten a sus intereses o derechos y viene enmarcada objetiva y subjetivamente. Objetivamente, se refiere sobre todo a los actos de resolución, que ponen fin a un procedimiento, ya que son los que afectan directamente a derechos e intereses del destinatario del mismo. Subjetivamente, porque la obligación es referida solo a aquellos que tengan la condición de interesados en sentido técnico en el procedimiento de que se trate.

El concepto de interesado está determinado por el articulo 31 LPC, donde se dice que lo son los que hayan estado presentes en el procedimiento, por haberlo promovido o por haber comparecido en el mismo antes de su resolución definitiva, así como lo que tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión que en el acto se adopte.

La notificación es una obligación formal, que solo se entiende hecha cuando se realice por alguna de las vías previstas en la ley. El articulo 58 y ss LPC establecen los requisitos que deben contener la notificación y que son:

• debe contener el texto integro del acto, incluida la motivación en su caso.
• indicación expresa de si el acto es o no definitivo en la vía administrativa
• indicar los recursos que contra el mismo procedan, señalando el órgano ante el que hubieran de interponerse y del plazo del mismo.
• la notificación se practicará por cualquier medio que permite tener constancia de la recepción por parte del interesado o representante, la fecha, la identidad y el contenido del acto notificado y se deberá dejar constancia en el expediente.

Al ser un acto formal, la omisión de alguna de estas exigencias vicia la eficacia de la notificación de la misma

La regla formal de notificación no se aplicará cuando los interesados sean desconocidos, se ignore el lugar de la notificación o intentada la notificación personal no se hubiese podido realizar, en esos casos la ley permite que se realice por anuncios en el tablón de edictos del ayuntamiento de su último domicilio y en el BOE, o en el boletín oficial de la CCAA o de la provincia. Pero la notificación edictal, no puede utilizarse para menoscabar las garantías procedimentales de los administrados.

En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, la notificación se practicará en el lugar que éste haya señalado a tal efecto en su solicitud. En caso de no hallarse el interesado en su domicilio podrá hacerse cargo de la misma cualquier persona que se encuentre en el domicilio y haga constar su identidad.

Una notificación que no haya sido hecha en debida forma no produce efectos, y por tanto, tampoco efectos contra el interesado.

El art 58.3 LPC supone una excepción y en el se dispone uqe las notificaciones que contengan el texto integro del acto, pero que omitan alguno de los demás requisitos del apartado anterior surtirán efecto a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación o interponga cualquier recurso que proceda. En este sentido, la interposición de cualquier otro recurso que no sea el que en cada caso proceda, no convalida los defectos de la notificación. La resolución mal notificada no es eficaz, y no empieza el plazo para impugnarla aunque el interesado interponga el recurso que impropiamente se le indicó. Ante una notificación defectuosa el interesado puede optar entre darse por notificado interponiendo el recurso procedente o pedir a la adm que se le practique nuevamente la notificación con arreglo a la ley.

La publicación

La publicación de los actos administrativos difiere de la publicación de disposiciones generales. Sustituye a la notificación para aquellos actos que tengan por destinatarios una pluralidad indeterminada de personas (art 59.5 LPC) . Sin embargo, esa indeterminación de sujetos y ausencia de interesados no excusa en ningún caso el deber de la administración de notificar el acuerdo publicado con respecto de quienes han comparecido en el procedimiento.

Cuando la publicación sustituye a la notificación debe de contener las mismas menciones que a notificación. Además, la notificación es sustituida tb por la publicación cuando se trate de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de concurrencia competitiva de cualquier tipo, el cual deberá especificar el medio de publicación en el cual se hará dicha publicación.

Además, el órgano competente puede determinar también la publicación cuando lo aconsejen razones de interés público o cuando la notificación a un solo interesado no sea suficiente para garantizar la notificación, en estos casos la publicación no sustituye sino que complementa la notificación. Es importante también, que la falta de notificación ( o publicación) en forma, demora la eficacia del acto cuando éste pueda producir un perjuicio al destinatario, pero no en caso contrario

En el Derecho positivo español esta materia se encuentra regulada en los artículos 53 y siguientes de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común.